Varslerunionen

  

         Varslerforum

 

En organisasjon

til hjelp for :

 

Deg som trenger hjelp i forbindelse med VARSLING om uverdige og kritikkverdige forhold i Stats/Fylke eller innen kommunal forvaltning, eller innen enhver offentlig eller privat sektor.

 

Mistanke om korrupsjon

 

Ødeleggende og sterkt kritikkverdige forhold med personal konflikter.

 

 

 

Innsendt av advokat Ø. Kollstrøm

Varsling i norsk rett

 

Grunnlovens nåværende § 100.

Ytringsfrihed bør finde Sted.

Ingen kan holdes retslig ansvarlig for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelsei Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov.

Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand ere Enhvertilladte. Der kan kun sættes slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser.

Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kunne ikke benyttes, medmindredet er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter.

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne iRetsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret udfra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplystoffentlig Samtale.

Endret ved grlbest. 29 okt 2004 nr. 1402, 3 mars 2006 nr. 271.

 

Forarbeider til endring av grunnloven

4.11 Ansattes ytringsfrihet

Ytringsfrihetskommisjonen ser det ikke som hensiktsmessig med særlige regler om ansattes ytringsfrihet i Grunnloven. Utgangspunktet vil derfor være, som etter gjeldende rett, at den ansatte omfattes av den samme grunnlovsvernede ytringsfrihet som enhver annen borger. Kommisjonen viser imidlertid til tre ønskelige initiativ på lovs nivå, fordi det er utilfredsstillende at reglene som begrenser ansattes ytringsfrihet i så « stor grad er ulovfestet og delvis underutviklet ».

Et lovgivningsinitiativ bør omfatte en nærmere avklaring/definisjon av begrepet « illojalitet », lovregulering av fenomenet « whistle blowing » og en presisering i egnet lov av at offentlig ansatte ikke kan pålegges taushetsplikt i strid med offentlighetsprinsippet, slik det etter kommisjonens forslag skal fremgå av Grunnloven §100 femte ledd annet punktum.

Kommisjonen viser til at lovgivning av nevnte type vil innebære en oppfølging av statens infrastrukturplikter etter forslaget til ny Grunnlov §100 sjette ledd.

Forslaget til ny Grunnlov §100 femte ledd vil innebære en direkte skranke mot inngrep i offentlig ansattes ytringsfrihet: Dersom en opplysning omfattes av allmennhetens innsynsrett etter denne bestemmelsen, vil det ikke være adgang til å bestemme ved lov eller instruks at opplysningen skal være taushetsbelagt. Etter forslaget kan unntak fra informasjonskravet bare vedtas når det er « nødvendigt » på grunn av « særligttungtveiende Hensyn ».

Om fenomenet « whistle blowing », som kommisjonen mener bør lovreguleres, vises det til at dette gjelder uttalelser som isolert sett vil være åpenbart illojale. Slike uttalelser kan imidlertid likevel være både tillatt og ønskelige, fordi det er selve offentliggjøringen av at vedkommendes arbeidsplass er innblandet i korrupt, ulovlig, umoralsk eller annen skadelig aktivitet som er midlet til å få stanset aktiviteten. Kommisjonen har oppstilt følgende kriterier som gir veiledning ved vurderingen av når det må anses legitimt å gå ut med opplysninger om alvorlig kritikkverdige forhold:

-

Offentliggjøringen bør være motivert av god vilje og aldri av egennytte.

 

-

Det bør gjelde et alvorlig kritikkverdig forhold.

 

-

Interne prosedyrer bør være forsøkt uten tilfredsstillende resultat.

 

-

Det bør i utgangspunktet foreligge dokumentasjon på det kritikkverdige forhold.

 

-

Offentliggjøringen bør være et hensiktsmessig middel for å få det kritikkverdige forholdet til å opphøre.

Det rettslige utgangspunkt for ansattes ytringsfrihet følger av Grunnloven §100 og den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10. Begge bestemmelsene åpner for begrensninger i ansattes ytringsfrihet. Når det gjelder ytringsfrihet om samfunns-spørsmål, er Grunnloven §100 tredje punktum av særlig interesse.

Bestemmelsen har tradisjonelt blitt tolket slik at den beskytter meningsytringer om samfunnsspørsmål og faktiske opplysninger i saker av allmenn interesse, som er tilbørlige i sin form. Hvilke ytringer som er vernet av bestemmelsen, vil, i likhet med anvendelsen av§100 i sin alminnelighet, bero på en avveining mellom ytringsfriheten på den ene siden og de hensyn som begrunner innskrenkninger i ytringsfriheten på den andre siden.

De rettslige rammer for ansattes ytringsfrihet i norsk rett fremgår for øvrig av hvilke virkemidler arbeidsgiveren lovlig kan ta i bruk for å begrense den ansattes ytringsfrihet.

Lojalitetsplikten innebærer i første rekke at den ansatte ikke unødig skal skade arbeidsgiverens interesser eller arbeidsplassens offentlige omdømme. Dette skyldes særlig at det normalt er en nærmere tilknytning over lengre tid mellom arbeidsgiver og arbeidstaker enn mellom de fleste andre kontraktsparter, noe som igjen forutsetter gjensidig tillit mellom partene. Dessuten vil en arbeidstaker i mange tilfeller bli identifisert med arbeidsgiveren, slik at det som sies og gjøres av en arbeidstaker blir oppfattet som arbeidsgiverens uttalelser og handlinger. For ansatte i forvaltningsorganer som utøver offentlig myndighet eller er sekretariat for politiske ledere, kan lojalitetsplikten også begrunnes i hensynet i til det demokratiske systems funksjon og legitimitet.

Når domstolene skal ta stilling til om ytringer fra en ansatt lovlig kan få konsekvenser for arbeidsforholdet, må rettsgrunnlaget for det arbeidsrettslige virkemidlet tolkes i lys av Grunnloven §100 og EMK artikkel 10. Den konkrete grensedragningen mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikt er ikke lovfestet, og det finnes relativt lite rettspraksis både fra norske domstoler og EMD. Hvor grensen skal trekkes for ansattes ytringsfrihet, vil derfor i praksis bero på en avveining av generelle hensyn og en konkret vurdering i det enkelte tilfelle.

Det er i norsk rettspraksis lagt til grunn at lojalitets- og troskapsplikten innebærer at arbeidstakeren lojalt må slutte opp om arbeidsgiverens interesser og avstå fra enhver utilbørlig tilsidesettelse eller undergraving av disse interessene til fordel for egne eller andres. Dersom arbeidstakerens interesser er tilstrekkelig tungtveiende, eller vesentlige samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende, vil arbeidstakeren kunne være berettiget til å fremme andre interesser enn arbeidsgiverens, selv om dette skulle skje på bekostning av arbeidsgiverens interesser.

På arbeidstakerens side ligger først og fremst hensynet til å kunne delta og ytre seg på lik linje med andre borgere i den offentlige debatt. Dette omhandler blant annet det enkelte individs behov for livsutfoldelse. Den enkeltes ønske om å delta i samfunnsdebatten kan være særlig stort på det området vedkommende arbeider, fordi han eller hun gjerne har særlig kunnskap og erfaring på dette området.

Det kan likevel bli for snevert bare å se på hensynet til arbeidsgiver og arbeidstaker. Et tredje hensyn er samfunnets behov for informasjon og åpen debatt, og da særlig med bidrag fra dem som har best kunnskap om det aktuelle emnet. Dette tredje hensynet kan ha vært noe underkommunisert i praksis.

Ytringens innhold: Departementet drøfter det forhold at skillet mellom faktaytringer og subjektive meninger kan ha betydning også for ansattes ytringsfrihet. I utgangspunktet må tjenestemannen ha betydelig frihet, så lenge det er saklig dekning for innholdet i uttalelsen. Bare dersom den formen som benyttes fremstår som illojal, personlig belastende, unødig støtende eller krenkende, kan det komme på tale å reagere.

Også når det gjelder ytringens form, må det sondres mellom uttalelser som fremsettes internt, og ytringer som fremsettes for omverdenen (eksterne uttalelser).

Identifikasjonsfaren. Det følger av arbeidsgiverens styringsrett at den ansatte må rette seg etter instrukser fra overordnede når det gjelder hva som skal uttales på vegne av virksomheten. Tilsvarende må arbeidsgiver også kunne bestemme hvem som skal kunne uttale seg i virksomhetens navn.

Jo nærmere ledelsen den ansatte befinner seg, desto større fare kan det være for at vedkommende vil identifiseres med virksomheten, også når det presiseres at standpunktene står for den ansattes egen regning. Dette har sammenheng både med det særlige behovet for tillit til slike ansatte, og med den signaleffekt vedkommendes handlemåte har overfor de øvrige ansatte.

Forholdet til den ansattes funksjon. Det er viktig at ansatte ikke uttrykker seg på en slik måte at det undergraver den tilliten som vedkommende må nyte i forhold til allmennheten generelt. En ansatt må unngå å komme med utsagn som er av en slik karakter at de undergraver virkningen av de oppgaver vedkommende har, eller som er i strid med de verdier som virksomheten står for utad. Det synes derfor klart at blant annet den ansattes funksjon i organisasjonen vil påvirke muligheten for deltakelse i et ordskifte der ens « private » meninger går ut over evnen til å utføre det pålagte arbeidet.

Valg av mottakerkrets for ytringen kan også få betydning for ytringsfriheten, fordi leserne av et fagblad kan ha en annen forståelse av konteksten og vedkommendes rolle i den institusjonen vedkommende arbeider, enn leserne av samme artikkel i en dagsavis.

Tidspunktet for ytringen. For ansatte i det offentlige som ytrer seg om en sak før den er ferdig utredet og beslutning er truffet, vil tidspunktet for ytringen kunne ha betydning for om den anses illojal eller ikke. Gir en tjenestemann uttrykk for et klart standpunkt utad mens saksbehandlingen pågår, kan det svekke tilliten til beslutningsprosessen og også forstyrre saksbehandlingen innad.

Andre hensyn gjør seg gjeldende etter at en beslutning er truffet eller etter at forvaltningsorganet har offentliggjort sitt syn. En tjenestemann må ikke gi inntrykk av å ville motarbeide den avgjørelsen som er truffet.

Bruk av interne kanaler. Det er betydelig risiko for at offentlig kritikk mot forhold i virksomheten uten forsøk på intern løsning først, vil bli ansett som illojal. Men om den ansatte har tatt opp problemene internt på en forstandig måte uten at ledelsen tar hånd om saken, vil det kunne være berettiget for den ansatte å gå ut med saklig og nøktern kritikk. Begrunnelsen for denne forskjellen er at det i seg selv kan være illojalt ikke å gi virksomheten en mulighet til å ordne opp før eventuell negativ offentlig omtale.

Formålet med ytringen. Formålet med ytringen kan ha selvstendig betydning for lojalitetsvurderingen. Uttalelser som særlig har til formål å skade arbeidsgivers interesser, eller å fremme arbeidstakerens egne interesser på arbeidsgiverens bekostning, vil lettere komme i strid med lojalitetskravet enn en uttalelse som har til formål for eksempel å bedre forholdene på arbeidsplassen, eller å bidra til et opplyst og saklig grunnlag for samfunnsdebatten.

Det finnes ingen lover eller forskrifter som har egne regler om når og eventuelt hvordan ansatte bør varsle allmennheten om ulovlig, umoralsk eller annen utilbørlig aktivitet i virksomheten som de har kjennskap til - « whistle blowing ». Det synes ikke å foreligge relevant norsk rettspraksis (se likevel Høyesterettsdom 17. november 2003, Rt-2003-1614), og spørsmålet er lite drøftet i norsk rettslitteratur.

Europarådets sivilrettslige konvensjon mot korrupsjon har i artikkel 9 en bestemmelse om vern av arbeidstakere som har « rimelig grunn til å ha mistanke om korrupsjon og som i god tro melder fra om sin mistanke til ansvarlige personer eller myndigheter ». Konvensjonen forplikter statene til å ha et hensiktsmessig vern mot enhver uberettiget sanksjon i slike tilfeller. Norge undertegnet konvensjonen 4. november 1999, og departementet vurderer for tiden hvilke lovendringer som vil være nødvendige for norsk ratifikasjon.

Arbeidsmiljøloven §81 inneholder en bestemmelse om beskyttelse av kilder når Arbeidstilsynet får melding om at det ved en virksomhet er forhold som er i strid med loven. Kildebeskyttelsen er ubetinget, med mindre melderen selv godtar identifisering.

Reglene om taushetsplikt i offentlig forvaltning setter i utgangspunktet grenser for hva tjenestemenn og andre har adgang til å meddele videre. Samtidig er det klart at hensynet bak reglene om taushetsplikt må vike for de offentlige interesser i å avdekke og bekjempe ulovlig, umoralsk eller annen utilbørlig aktivitet. Det følger derfor av forvaltningsloven §13 b nr. 6 at taushetsplikt etter lovens §13 ikke er til hinder for « at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne hensyn eller forfølging av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver ».

Det kan også være rettmessig å bryte taushetsplikt som følger av særlovgivning eller avtale der det foreligger lovbrudd eller kritikkverdige forhold i en privat bedrift.

Justisdepartementet redegjør i Stortingsmeldingen for rettstilstanden i andre land.

Det er visstnok få andre land som har en særskilt regulering av ansattes ytringsfrihet. Derimot har en rekke land lovgivning om « whistle blowing », blant annet USA, Canada, Storbritannia og Australia. Rettsutviklingen på området startet i USA på begynnelsen av 1980-tallet, der utviklingen har gått i retning av stadig sterkere beskyttelse av den som går ut med informasjon om kritikkverdige forhold innad i virksomheten.

I EU er det verken i de grunnleggende traktatene eller i noen av de aktuelle arbeidsrettsdirektivene gitt noen fellesskapsrettslig bestemmelse som direkte regulerer « whistle blowing ». Det finnes imidlertid rettsakter i EU som inneholder elementer av « whistle blowing"-reguleringer innenfor enkelte rettsområder.

De aller fleste høringsinstansene som uttaler seg om ansattes ytringsfrihet, støtter kommisjonens forslag om et lovgivningsinitiativ som definerer begrepet illojalitet og gir nærmere regler om « whistle blowing ». Mange gir uttrykk for at rettstilstanden på dette området virker uklar, og at en rettslig presisering av hva som skal betraktes som lojale og illojale ytringer, kan bidra til å unngå konflikter mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og motvirke overtramp fra arbeidsgivere.

Direktiver om forståelsen av grunnlovsbestemmelsen - Det prinsipielle utgangspunktet.Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at det ikke er hensiktsmessig med særlige regler om ansattes ytringsfrihet i selve grunnlovsbestemmelsen. Bestemmelsen bør være en overordnet og generell norm som så langt som mulig skal gjelde på alle livets områder. Det vil innebære at ansattes ytringer er vernet av bestemmelsen og at innskrenkninger og begrensninger i ansattes ytringer vil være lovlige i forhold til Grunnloven§100 når de tilfredsstiller de vilkårene for innskrenkninger og begrensninger som følger av grunnlovsbestemmelsen.

Ansattes ytringer kan kategoriseres etter flere kriterier, og de hensyn som taler for innskrenkninger eller for stor grad av frihet vil ha ulikt gjennomslag alt etter denne kategoriseringen. Departementet fremhever at når den ansatte ytrer seg på vegne av arbeidsgiver, er det prinsipielt sett arbeidsgivers ytringsfrihet som benyttes.

Etter departementets oppfatning er det neppe mulig å spikre helt enkle prinsipper som kan være dekkende for alle de variabler som kan forekomme. Det må anses som fullt forsvarlig, vurdert opp mot ytringsfrihetens begrunnelser, å holde fast ved at det foreligger et lojalitetsforhold mellom den ansatte og arbeidsgiveren (og andre overordnede i arbeidsforholdet). Som en del av dette lojalitetsforholdet kan inngå at den ansatte ikke offentlig skal fremsette illojale ytringer. Det vil derfor ikke i seg selv være i strid med grunnleggende ytringsfrihetsprinsipper å reagere med negative sanksjoner mot illojale ytringer.

Nærmere om hvilken lojalitet som kan kreves. Det bør legges vekt på at lojalitetsbegrepet er relativt, knyttet opp til arbeidsgiverens forventninger. Disse forventningene kan variere betydelig.

Stor ytringsfrihet for ansatte kan være ressurskrevende, fordi beslutningsprosesser kan bli forlenget og ledelsen må bruke tid til å svare på offentlig kritikk fra egne ansatte. Dette synes å være et relevant argument. Men dets vekt kan variere. Effektiv produksjon av varer og tjenester kan ikke være det eneste relevante kriteriet. Ofte har det også betydning at allmennheten - gjennom blant annet den offentlige debatten mellom ansatte og ledelse - får en viss innsikt i at det meste foregår på en måte som både ansatte og ledelse kan stå inne for. Og om allmennheten kan regne med at klimaet i en virksomhet er slik at ansatte ville sagt ifra utad om noe var galt, kan allmennheten ta taushet som et godt tegn.

Et annet argument mot stor ytringsfrihet for ansatte er at åpen avdekking av indre uenighet i en organisasjon kan bli oppfattet som svakhet. Det kan det også være grunnlag for, hvis de underordnedes synspunkter og kritikk har et reelt grunnlag. Men organisasjonens fremtidige omdømme vil i stor grad bero på den måten ledelsen håndterer uenigheten på.

Den ansatte kan ikke regne med å ha kontroll over hvordan kritikken blir tolket eller forsøkt fremstilt (resepsjonen), men må være forberedt på at virkningen av kritikken - avhengig av den konkrete sak og situasjon - kan bli annerledes enn tenkt. Det tilsier at det utvises særlig forsiktighet med hensyn til offentlig kritikk når slike muligheter for forvanskninger av budskapet er nærliggende.

Skal offentlig kritikk av arbeidsgiveren fungere på en konstruktiv måte, synes det å være en forutsetning at den ansattes motiver er forenlige med virksomhetens hovedformål.

Etter departementets vurdering vil de ulike momenter og hensyn som anvendes i dag ved en konkret vurdering av om en ytring faller på den ene eller andre siden av lojalitetsgrensen, fortsatt være relevante. Når det i drøftelsen her i tillegg vises til flere hensyn for ytringsfrihet som kan ha vært noe underkommunisert, mener departementet at grunnlovsforslaget legger til rette for en sterk ytringsfrihet for ansatte.

Etter departementets syn bør ikke grunnlovsbestemmelsen forstås slik at hensynet til å unngå identifikasjon mellom den ansatte og arbeidsplassen når den ansatte velger å ta del i et offentlig ordskifte, tillegges mindre vekt. Sterk ytringsfrihet for ansatte kan være en utfordring for både ansatte og arbeidsgivere. På andre områder kan parter som kommer i konflikt som følge av ytringer kunne dempe eventuelle personlige motsetninger som måtte oppstå, ved å øke avstanden seg imellom. Denne metoden vil ofte ikke være tilgjengelig for personer som deler arbeidsplass. En ensidig avstandsøkning ved at den ansatte blir gitt avskjed, sagt opp eller forflyttet, vil nettopp ikke være tillatt dersom ytringen ikke er illojal. Når departementet anbefaler en grunnlovsbestemmelse som innebærer at arbeidsgivere må tåle et visst nivå av offentlig kritikk fra egne ansatte, er dette samtidig et krav om at arbeidsgivere må lære seg toleranse for uenighet og kritikk - styrke sin « dannelse » - og lære seg å bruke motinnlegg og korrigerende ytringer som viktigste virkemiddel, fremfor arbeidsrettslige tiltak mot den ansatte.

På den annen side må de ansatte som vil benytte sin ytringsfrihet innenfor eget arbeidsområde, også ta hensyn nettopp til denne nærheten.

Departementets anbefalinger. Departementet ser verdier ved større deltakelse fra ansatte i den offentlige debatt, og legger til grunn at de synspunkter på forståelse av grunnlovsbestemmelsen som framgår av meldingen, vil bidra til dette. Den samfunnsmessige gevinsten ved større deltakelse fra - privat og offentlig - ansatte i det offentlige ordskiftet må antas å være stor. Mothensyn må derfor justeres i forhold til dette.

Departementet anbefaler at det legges vekt på følgende momenter ved en vurdering av hvilke lojalitetskrav som kan aksepteres uten å krenke Grunnloven §100:

-

Det enkelte mennesket fortsetter å være et fritt tenkende individ, med demokratiske rettigheter, ønske om sannhetssøking og personlig utvikling også etter at det går inn i en rolle som ansatt. Ytringsfriheten er en av de grunnleggende menneskerettighetene, mens arbeidsgiverens krav på lojalitet ikke har samme grunnleggende status. Det er derfor inngrep i ytringsfriheten som må begrunnes, og ikke omvendt. Begrunnelsen må være både relevant og tilstrekkelig i den enkelte sak, og begrensningene må være forholdsmessige.

 

-

Spørsmålet om hvilke lojalitetskrav som kan stilles til den ansatte uten å krenke grunnlovsvernet kan ikke bare løses ved en vurdering av hensynet til to parter - den ansatte og arbeidsgiveren. Både for privatansatte og offentlig ansatte kan det være situasjoner der bidrag fra særskilt kompetente ansatte vil være av stor verdi for den offentlige debatt og allmennhetens mulighet til å få allsidig og bred informasjon om et emne av offentlig interesse. Hensynet til arbeidsgiverens interesser kan derfor måtte vike av hensyn til den åpne informasjon og debatt i et demokratisk samfunn.

 

-

Offentlig ansatte, utenom ansatte som arbeider for et sekretariat underlagt politiske organer, bør ha stor ytringsfrihet når ytringen gir kunnskap til allmennheten om et spørsmål som det er naturlig at allmennheten tar stilling til, og denne kunnskapen ikke fremkommer på annen måte.

 

-

Også ytringer fra privatansatte bør ha særlig vern etter den samme betraktning som i bokstav c når den ansattes kunnskap er knyttet til arbeid i sektorer av større samfunnsmessig betydning, som for eksempel ressursforvaltning, bioteknologi og legemiddelindustri, eller den ansatte arbeider i en privat sektor som finansieres eller drives på vegne av det offentlige.

 

-

Ved vurderingen av om en sanksjon kan la seg forsvare holdt opp mot den skade som inngrepet påfører de prosesser som skal sikres gjennom ytringsfriheten, bør man også legge vekt på den styringsinformasjon som den ansattes ytring kan representere for arbeidsgiver selv. Dette bør være et relevant moment også i sammenhenger der arbeidsgiver - kanskje ut fra kortsiktige betraktninger - ikke ønsker denne informasjonen.

 

-

Generelt bør arbeidsgivere sørge for et klima på arbeidsplassen som sikrer at relevant informasjon - herunder kritiske ytringer - når frem til relevant internt nivå og som sikrer bred aksept for at ansatte deltar i det offentlig ordskifte innenfor rammene av et romslig lojalitetsbegrep.

Grunnloven §100 må forstås slik at ingen arbeidsgiver kan gis en generell beskyttelse mot offentlig kritikk fra sine ansatte.

Som et utgangspunkt bør bare ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte, anses som illojale. Utgangspunktet bør også være at det er arbeidsgiver som må bevise at virksomheten er påført eller kan påføres skade.

Ytringsfrihetskommisjonen anbefalte lovgivningsinitiativ på tre områder:

-

En nærmere avklaring/definisjon i lov av begrepet «illojalitet».

 

-

Lovregulering av fenomenet «whistle blowing».

 

-

Presisering i lov av at offentlig ansatte ikke kan pålegges taushetsplikt i strid med det offentlighetsprinsippet som foreslås grunnlovsfestet.

Etter departementets vurdering kan det være usikkert.

Avklaring/definisjon av begrepet illojalitet. Etter departementets vurdering kan det være usikkert hvor langt lovgivning om ansattes ytringsfrihet kan fjerne den usikkerheten som fortsatt vil knytte seg til avveiningen mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikten. Departementet antar - som et foreløpig standpunkt i påvente av høringsrunden etter utredningen fra Arbeidslivslovutvalget - at det ikke bør settes i gang et lovarbeid med tanke på å definere lojalitetsbegrepet.

Prosessuelle regler. Departementet påpeker at manglende rettslig forutsigbarhet kan avhjelpes noe ved å utvikle de prosessuelle reglene som gjør seg gjeldende ved påstått illojalitet. Departementet vil i forbindelse med oppfølgingen av Arbeidslivslovutvalgets innstilling vurdere om det bør foreslås en regel om at instrukser og inngrep mot ansattes ytringsfrihet som ikke fanges opp av forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, skal ledsages av en skriftlig begrunnelse i samsvar med forvaltningsloven §25.

« Whistle blowing ». Det er rettslig uklart hvor grensene går for adgangen til å meddele allmennheten om kritikkverdige forhold innad i en virksomhet (« whistle blowing »). Det hefter derfor enda større rettslig usikkerhet ved dette enn hva gjelder lojalitetsplikten. Emnet er imidlertid mer avgrenset og kan derfor lettere lovreguleres. Departementet er derfor - som et utgangspunkt - positivt innstilt til lovbestemmelser som gjør at ansatte i praksis tør å bruke retten til å varsle allmennheten om sterkt kritikkverdige forhold på arbeidsplassen.

I den sammenheng kan det også vises til Europarådets sivilrettslige konvensjon mot korrupsjon artikkel 9, om vern for den som melder fra om korrupsjon.

En slik lovregulering kan blant annet presisere hva slags opplysninger det vil være adgang til å gå ut med, hvilke krav som stilles til dokumentasjon, den ansattes aktsomhet med hensyn til sannheten i opplysningene, hvilke kritikkverdige og ulovlige forhold som kan utløse en varslingsrett og hva slags beskyttelse den ansatte har krav på dersom arbeidsgiver iverksetter urettmessige sanksjoner. Et sentralt punkt vil også være hvilke krav til intern varsling eller varsling av tilsynsmyndigheter som må være oppfylt før det foreligger rett til å alarmere allmennheten, og hvilke unntak som kan tenkes fra dette der et internt varsel eventuelt kan føre til unndragelsesfare, dekkoperasjoner, fare for den ansatte selv og liknende.

Slik lovgivning kan også bidra til økt fokus på etiske spørsmål innad i den enkelte virksomhet, og stimulere til utvikling av interne prosedyrer for å varsle om, motvirke og bekjempe mulige lovbrudd (for eksempel korrupsjon og miljøkriminalitet) og kritikkverdige forhold.

Rent lovstrukturelt vil trolig lovbestemmelser om « whistle blowing » best høre hjemme i arbeidsmiljøloven. Det er imidlertid for tidlig å ta nærmere standpunkt til dette nå, jf det som tidligere er sagt om oppfølgingen av innstillingen fra Arbeidslivslovutvalget.

Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at offentlig ansatte ikke bør kunne pålegges taushetsplikt om forhold som allmennheten har et ubetinget krav på innsyn i etter det offentlighetsprinsippet som foreslås grunnlovsfestet. Departementet slutter seg til den grunnleggende ideen bak dette prinsippet, som vil bidra til at personer som har gode forutsetninger for å bidra til den offentlige debatt, kan delta i denne. Verken taushetsplikt i formell lov eller i form av instrukser eller retningslinjer bør da kunne benyttes.

Kommisjonen ser det foregående som et spørsmål om rekkevidden av grunnlovsbestemmelsen om offentlighetsprinsippet. Departementet mener dette prinsipielt er et spørsmål om grensene for den klassiske ytringsfriheten og informasjonsfriheten. Når allmennhetens informasjonskrav følger av formell lov - som offentlighetsloven eller andre lover om dokument- eller møteoffentlighet - kan muligheten for motstridende lovbestemt taushetsplikt ikke være avskåret, selv om utgangspunktet og den praktiske hovedregel bør være at offentlig ansatte må ha ytringsfrihet om slike opplysninger. Det bør derfor ikke være anledning til å pålegge offentlig ansatte taushetsplikt i slike tilfelle ved instruks mv. Dette bør vurderes lovfestet, gjerne i forvaltningsloven.

Ytringsfrihetskommisjonen viser til at mange offentlige etater og kommuner det siste tiåret har utarbeidet mediestrategier som også omfatter retningslinjer til de ansatte om de ansattes kontakt med media og at innholdet i mange av disse kan legge for liten vekt på ytringsfriheten - både ut fra hensynet til den ansatte selv og ut fra hensynet til en informert offentlig debatt.

Norsk Redaktørforening foretok i 2003 en innsamling av gjeldende informasjons- og uttalereglement fra 134 kommuner og seks fylkeskommuner, og konkluderte for sin del med at mange av disse hadde en meget uheldig prioritering av taushet, som det fremste uttrykk for lojalitet, mens de ansattes ytringsfrihet var kraftig nedtonet.

Etter departementets oppfatning er det bra at offentlig ansatte gis veiledning og instruks om hvordan man bør og må opptre i krysningspunktet mellom egen ytringsfrihet, lojalitet til egen arbeidsplass og allmennhetens informasjonsbehov. Det er imidlertid klart uheldig om det utarbeides retningslinjer om offentlig ansattes ytringsfrihet som ikke tar et korrekt rettslig utgangspunkt eller som begrenser ansattes ytringsfrihet på en ulovlig måte. Offentlig ansatte bør kunne legge til grunn at de instrukser man mottar fra arbeidsgiver er i samsvar med gjeldende rett.

4.11.1 Komiteens merknader

Både Ytringsfrihetskommisjonen og departementet uttrykker at det ikke er hensiktsmessig med særlige regler om ansattes ytringsfrihet i selve grunnlovsbestemmelsen, fordi den ansatte omfattes av den samme grunnlovsvernede ytringsfrihet som enhver annen borger. Komiteen slutter seg til denne vurderingen.

Komiteen er enig i at det er et viktig prinsipielt skille mellom ytringer som den ansatte fremsetter på vegne av arbeidsgiveren og ytringer som den ansatte setter frem på vegne av seg selv. Når den ansatte ytrer seg på vegne av arbeidsgiveren er det prinsipielt sett arbeidsgiverens ytringsfrihet som benyttes og følgelig må det i slike tilfeller være arbeidsgiveren som bestemmer innholdet i ytringen.

Komiteen har merket seg at Norsk Redaktørforening i 2003 gjennomførte en innsamling av gjeldende informasjons- og uttalereglement fra 134 kommuner og seks fylkeskommuner, som etter deres oppfatning viste at mange av disse hadde en uheldig prioritering av taushet, mens de ansattes ytringsfrihet var kraftig nedtonet.

Komiteen mener dagens rettstilstand knyttet til « Ansattes ytringsfrihet » ikke er klar nok og ber departementet vurdere eventuelle lovgivningsinitiativ i oppfølgingen av Arbeidslivslovutvalgets innstilling.

Et sentralt moment i debatten om ansattes ytringsfrihet er begrepet « whistle blowing », her definert som uttalelser som isolert sett vil være åpenbart illojale, men som allikevel kan være både tillatt og ønskelig. Det tenkes her på uttalelser og ytringer om at egen arbeidsplass/arbeidsgiver er innblandet i korrupt, ulovlig, umoralsk eller annen skadelig aktivitet og hvor selve offentliggjøringen må anses som det eneste middel som kan sikre at de kritikkverdige eller ulovlige forhold opphører. Komiteen viser til Europarådets sivilrettslige konvensjon mot korrupsjon artikkel 9, om vern for den som melder fra om korrupsjon. Komiteen er enig i at dette området trenger en nærmere lovregulering og har merket seg at departementet peker på at en nærmere lovgivning av dette området trolig best kan finne sted innenfor rammen av arbeidsmiljøloven. Komiteen viser til at departementet varsler et konkret lovgivningsinitiativ i forbindelse med oppfølgingen av Arbeidslivslovutvalgets innstilling. 

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet vil vurdere lovforslaget når det foreligger. Disse medlemmer forutsetter at forslaget utformes slik at den ansatte ikke kan pålegges taushetsplikt i strid med Ytringsfrihetskommisjonens forslag til Grunnloven§100, femte ledd, annet punktum. 

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti har merket seg Regjeringas føringer når det gjelder ansattes ytringsfrihet. Disse medlemmer er likevel av den oppfatning at ansattes ytringer må vernes mer enn det Regjeringen varsler. Disse medlemmer er av den oppfatning at den svenske grunnlovsbestemmelsen og lovgivning ellers om ytringsfrihet for ansatte bør være utgangspunkt for ny norsk lovgivning på området. Disse medlemmer vil fremheve at det særlig er viktig at ansatte har godt kildevern i forbindelse med de såkalte whistle blowing-sakene som kan avdekke korrupsjon og misbruk av offentlige midler.

Disse medlemmer vil videre understreke at situasjonen i dag er at mange arbeidsgivere overdriver kravet om lojalitet fra de ansatte ut over det som er ønskelig fra samfunnets side. Dette gjelder særlig offentlig virksomhet der de folkevalgte med sin kontrollfunksjon over forvaltningen er avhengig av at offentlig ansatte gir til kjenne feil og mangler på arbeidsplassen når det å gå tjenestevei ikke fungerer. Disse medlemmer mener at det offentlige må legge alle forhold til rette for at de ansatte ikke går skadelidende ut av slike prosesser.

Første

 

Forrige

 

Neste

 

Sist oppdatert 30. mars 2007

 

 

Innst.S.nr.75 (2005-2006). Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om grunnlovsforslag fra Ågot Valle, Martin Engeset, Kjell Engebretsen, Carl I Hagen og Modulf Aukan om endring av Grunnloven §100(ytringsfrihet)

TITTEL:

Innst.S.nr.75 (2005-2006) 
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om grunnlovsforslag fra Ågot Valle, Martin Engeset, Kjell Engebretsen, Carl I Hagen og Modulf Aukan om endring av Grunnloven §100 (ytringsfrihet)

KILDEDOK:

Dok.nr.12:21 (2003-2004)

DATO:

2005-12-20

KOMITE:

Kontroll- og konstitusjonskomiteen 
Sidetall: 2 
Henvisninger i teksten: lov-1814-05-17 (Grl ) , lov-1814-05-17-§100 (Grl )

KORTTITTEL:

+Innst.S.nr.75 (2005-2006) Endr Grunnloven

Til Stortinget

 

INNHOLD

Innst.S.nr.75 (2005-2006). Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om grunnlovsforslag fra ÅgotValle, Martin Engeset, Kjell Engebretsen, Carl I Hagen og Modulf Aukan om endring av Grunnloven §100(ytringsfrihet)

Sammendrag

Forslag A - opphevelse av overflødig formulering i annet ledd

Forslag B - språklig oppretting i tredje ledd

Forslag

Komiteens merknader

Komiteens tilråding

 

 

 


 

Sammendrag

Ovennevnte grunnlovsforslag, som er fremmet av representantene Ågot Valle, Martin Engeset, Kjell Engebretsen, Carl I Hagen og Modulf Aukan, tar sikte på å endre Grunnloven§100 i tråd med det som ble varslet under Stortingets behandling 30. september 2004 av Dok.nr.12:16 (1999-2000) Forslag fra Gunnar Skaug, Carl I Hagen, Einar Steensnæs, Jan Petersen, Kristin Halvorsen og Lars Sponheim om endring av Grunnloven §100 (ytringsfrihet).

 

Forslag A - opphevelse av overflødig formulering i annet ledd

Grunnloven §100 annet ledd første punktum fikk etter Stortingets behandling 30. september 2004 følgende ordlyd:

 

« Ingen kan holdes retslig ansvarlig på andet grundlag end Kontrakt eller andet privatRetsgrundlag, for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab,medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse iSandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. »

Forslagsstillerne viser til at det gjennom debatten i Stortinget kom fram at det var bred enighet om at den uthevede formuleringen, « på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag, » av grunnlovsgiver er forstått slik at den utelukkende er ment å hjemle de alminnelige taushetspliktsregler som allerede gjelder i dag, for eksempel når det gjelder sensitive personopplysninger, forhold knyttet til rikets sikkerhet eller forretningshemmeligheter. Det var videre full enighet om at formuleringen ikke skal forstås på en slik måte at ytringsfriheten for ansatte svekkes.

Debatten viste også at det er bred enighet om at de nevnte taushetspliktsreglene like gjerne kan hjemles ut fra at de « ... lader sig forsvare holdt op imod YtringsfrihedensBegrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse ». Forslagsstillerne anser ut fra dette at formuleringen « ... på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag, ... » må anses som en overflødig presisering.

For å unngå mulige misforståelser og andre tolkninger i framtiden vil forslagsstillerne på denne bakgrunn tilrå at formuleringen « ... på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag, ... » tas ut av Grunnloven. Forslag om dette er fremmet som forslag A.

 

Forslag B - språklig oppretting i tredje ledd

Forslaget innebærer at « det » innledningsvis i Grunnloven §100 tredje ledd annet punktum erstattes med « der ».

Stortinget vedtok under behandlingen av Dok.nr.12:16 (1999-2000) følgende ordlyd:

 

« Det kan kun sættes slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser. »

Forslagsstillerne anfører at ut fra den språkform Grunnloven for øvrig er holdt i, ville det språklig korrekte være:

 

« Der kan kun sættes slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser. »

Det er fremmet forslag om å rette opp dette (forslag B).

 

Forslag

Forslagsstillerne har fremmet følgende forslag: 

Forslag A:

§100 annet ledd første punktum skal lyde:

Ingen kan holdes retslig ansvarlig for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelsei Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. 

Forslag B:

§100 tredje ledd annet punktum skal lyde:

Der kan kun sættes slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser.

 

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Tone Merete Sønsterud, fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Inge Ryan, fra Kristelig Folkeparti, Dagfinn Høybråten, og fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, viser til Stortingets vedtak den 30. september 2004 om å endre Grunnloven §100. Under behandlingen ble det reist tvil om den foreslåtte formuleringen i annet ledd første punktum ga et entydig uttrykk for Stortingets oppfatning.

Bakgrunnen for uklarheten var at lovgivers formulering « Ingen kan holdes retslig ansvarlig på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag for at have meddelt ellermodtaget Oplysninger ...« kunne oppfattes som en innskrenkning av ytringsfriheten, noe den ikke var ment å være.

Komiteen konstaterer at det under behandlingen av Grunnloven §100 var bred enighet i Stortinget om at taushetspliktsreglene burde hjemles ut fra kriteriene « med mindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse ».

Komiteen vil understreke at bestemmelsen utelukkende er ment å hjemle de alminnelige taushetspliktsregler som gjelder i dag for eksempel om personlige forhold og forhold knyttet til rikets sikkerhet, eller om forretningshemmeligheter og at den ikke må forstås på en slik måte at ytringsfriheten for de ansatte svekkes.

Komiteen finner også grunn til å presisere at formuleringen i annet ledd ikke skal hindre ansatte i å si fra om kritikkverdige forhold, enten i privat eller offentlig sektor, og at såkalt « whistle blowing » og offentlig ansattes mulighet til å ytre seg, heller ikke innskrenkes.

Formuleringen « på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag » blir følgelig å anse som overflødig og kan bidra til uklarhet om lovgivers intensjoner.

Komiteen støtter på denne bakgrunn det foreliggende forslag til endringer i annet ledd første punktum og anbefaler likeledes forslaget til språklig tilpasning i Grunnloven §100tredje ledd annet punktum som foreslått i forslag B.

 

Komiteens tilråding

Komiteen viser til dokumentet og det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt 

vedtak: 

Dok.nr.12:21 (2003-2004) - grunnlovsforslag fra Ågot Valle, Martin Engeset, KjellEngebretsen, Carl I Hagen og Modulf Aukan om endring av Grunnloven §100 (ytringsfrihet), forslagene A og B - bifalles. 

 

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 20. desember 2005 


 

Leder: Lodve Solholm

 

Ordfører: Svein Roald Hansen

 

 

 

 

 

 

Sist oppdatert 18. mars 2007

 

Endringer i arbeidsmiljøloven

 

2         paragrafer er relevante, disse følger her, først lovtekst, deretter forarbeider

 

2-4. Varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten

(1) Arbeidstaker 1 har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten.

(2) Arbeidstakers 1 fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter. 2

(3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne bestemmelsen.

0

Endret ved lov 1 des 2006 nr. 64 (i kraft 1 jan 2007 iflg. res. 1 des 2006 nr. 1324

).

 

1

Se §1-8 (1).

 

2

Jfr. Grl. §100, EMK art. 10. Se §18-2.



 

 

 

9 Merknader til lovteksten

Til §2-4

, lov-2005-06-17-62-§2-4 (Arbeidsm)

Første ledd (rett til å varsle)

Det følger av §2-4 første ledd at arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Dette er utgangspunktet og hovedregelen, som presiseres eller modifiseres i bestemmelsens øvrige ledd.

Bestemmelsen gjelder alle virksomheter i privat og offentlig sektor og alle stillingskategorier.

Bestemmelsen omfatter intern varsling så vel som ekstern varsling. Bestemmelsen omfatter således opplysninger, dokumenter osv. som gis til media, faglige forum, tilsynsmyndigheter osv. utenfor virksomheten. Bestemmelsen omfatter også tilfeller hvor arbeidstaker 
Side 51 
tar opp spørsmål internt i virksomheten, overfor kolleger, tillitsvalgte, representant for ledelsen osv., inkludert kritiske ytringer som er en del av den alminnelige interne kommunikasjonen i virksomheten.

Begrepet kritikkverdige forhold gjelder for det første opplysninger om kriminelle (dvs. straffesanksjonerte) forhold og mislighold av andre lovbestemte påbud eller forbud. Det samme gjelder brudd med virksomhetens etiske retningslinjer. Her bør det imidlertid være tale om rutiner som er tydelig uttalte og som er nedfelt i skriftlige dokumenter som er gjort kjent for ansatte og ledelse. I tillegg omfattes alminnelige etiske standarder som det er bred tilslutning til i samfunnet. Hva som er kritikkverdig bør fortolkes i lys av at forholdene normalt bør ha en viss allmenn interesse før arbeidstaker kan gå ut med dem. Forhold som arbeidstaker mener er kritikkverdige ut fra egen politisk eller etisk overbevisning omfattes dermed ikke av bestemmelsen.

Ytringer om spørsmål som gjelder arbeidsplassen og som etter dette ikke regnes som varsling, omfattes uansett av vernet etter Grunnloven §100.

Andre ledd første punktum (forsvarlig fremgangsmåte)

Det følger av §2-4 andre ledd at varslingen skal skje på en forsvarlig måte. Poenget med forsvarlighetskravet er å stille visse krav til måten varslingen skjer på, og ikke å begrense retten til å si ifra. Forsvarlighetskravet er en videreføring av den ulovfestede lojalitetsplikten i forhold til varslingssituasjonen. Det vises til fremstillingen av gjeldende rett i punkt 4.2.

Det følger av §2-4 første og andre ledd samlet at utgangspunktet og hovedregelen er at arbeidstaker har full ytringsfrihet og at begrensninger i ytringsfriheten må begrunnes særskilt. Det skal svært mye til for at en skal kunne si at arbeidstakers fremgangsmåte ikke er forsvarlig. Regelen skal være en sikkerhetsventil som skal verne mot unødvendige skader på arbeidsgivers interesser.

Regler om taushetsplikt, ærekrenkelse mv. i andre lover kan også begrense ytringsfriheten. Slike regler gjelder uten hensyn til retten til å varsle etter arbeidsmiljøloven §2-4.

Hva som er en forsvarlig fremgangsmåte vil avhenge av en konkret og skjønnsmessig helhetsvurdering. Grunnloven §100 vil være helt sentral ved fortolkningen av andre ledd. Rettspraksis om lojalitetsplikten vil også ha relevans ved fortolkningen, med det forbehold at ytringsfriheten som følge av grunnlovsendringen i 2004 eventuelt skal tillegges større vekt i den konkrete interesseavveiningen enn tidligere.

Vurderingstemaet vil i hovedsak være om arbeidstaker har forsvarlig grunnlag for kritikken og om arbeidstaker har tatt tilbørlig hensyn til arbeidsgivers og virksomhetens saklige interesser med hensyn til måten det varsles på. De konkrete momentene i vurderingen vil blant annet være om arbeidstaker var i aktsom god tro om opplysningenes riktighet, hvem det ble sagt fra til og hvordan, hva slags opplysninger det er tale om, ytringens skadepotensiale og opplysningenes allmenninteresse.

Uansett kan det ikke stilles strenge krav til arbeidstaker. Arbeidstaker må ha en vid skjønnsmargin med hensyn til valg av fremgangsmåte. Det følger av §2-4 tredje ledd at det er arbeidsgiver som må føre bevis for at varslingen ikke skjedde på en forsvarlig måte.

Arbeidsgiver kan ikke påberope seg §2-4 andre ledd for å beskytte straffbar, lovstridig, uetisk eller skadelig virksomhet.

Kravet til forsvarlig framgangsmåte vil variere etter hvem arbeidstaker varsler til, dvs. om arbeidstaker tar opp forholdene internt, om arbeidstaker varsler tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter eller om arbeidstaker går til media.

Intern varsling vil for alle praktiske tilfeller være rettmessig etter denne bestemmelsen. Det ligger innenfor en arbeidstakers ytringsfrihet etter lovforslaget §2-4 å ta opp kritikkverdige forhold med overordnede eller andre i virksomheten i henhold til virksomhetens rutiner for varsling eller på en annen måte som er ryddig i forhold til hvordan virksomheten er organisert. Det vil videre være forsvarlig å varsle til en ansvarlig person i virksomheten. Ansvarlig person vil være en representant for ledelsen som har påvirknings- eller beslutningsmyndighet i forhold til de spørsmålene som varslingen gjelder. Dette betyr at arbeidstaker kan velge å gå forbi nærmeste leder i linjen, noe som kan være hensiktsmessig for eksempel der de forhold det varsles om nettopp gjelder nærmeste leder. Å si fra til verneombud eller tillitsvalgte vil alltid være en forsvarlig framgangsmåte. Intern varsling vil bare helt unntaksvis kunne falle utenfor varslingsretten etter§2-4. Dette gjelder hvis de kritikkverdige forholdene tas opp på en helt utilbørlig måte som unødvendig skader samarbeidsklima, arbeidsmiljøet eller enkeltpersoner i virksomheten, for eksempel ved gjentatte grunnløse påstander rettet mot kolleger.

Forsvarlighetskravet skjerpes når det gjelder offentlig varsling. Med offentlig varsling menes varsling til media, blogging, hjemmesider og andre kommunikasjonskanaler med en stor og åpen mottakerkrets. Det samme må gjelde hvis opplysningene lett kan spres til mange uten at arbeidstakeren har oversikt eller kontroll over dette, for eksempel hvis det sendes ut en e-post til flere mottakere utenfor virksomheten.

Kravet om forsvarlig fremgangsmåte innebærer i disse tilfellene at det særlig skal tas hensyn til om arbeidstaker har forsvarlig grunnlag for varslingen, om det varsles om forhold som har allmenn interesse og om arbeidstaker har varslet internt først dersom dette fremstår som hensiktsmessig. Denne listen over relevante momenter er ikke uttømmende. Det kan ikke utelukkes at det i konkrete tilfeller kan være andre momenter som bør tillegges vekt.

Kravet om at ytringen skal bygge på et forsvarlig grunnlag vil si at arbeidstakeren skal være i aktsom god tro om at det faktisk foreligger kritikkverdige forhold. Poenget er at arbeidstaker ikke skal gå ut med grunnløse eller svakt funderte påstander. Kravet om forsvarlig grunnlag relaterer seg for det første til riktigheten av faktiske opplysninger. For det andre omfatter det vurderinger og slutninger som arbeidstaker gir uttrykk for og som er utledet av de faktiske opplysningene, for eksempel hvorvidt forholdene er lovstridige. Det vil ikke være avgjørende om arbeidstaker i etterkant viser seg å ta feil. Det avgjørende vil være hva denne arbeidstakeren hadde rimelig grunn til å tro ut fra sin posisjon og kompetanse og med de opplysninger som var tilgjengelige på det tidspunktet da varslingen skjedde. Hvor streng aktsomhet som kreves bør avhenge blant annet av arbeidstakerens stilling og faglige kompetanse, tidsaspektet og hva slags opplysninger det er tale om. Det kan ikke stilles for strenge krav til arbeidstakers aktsomhet.

Ved offentlig varsling skal det legges stor vekt på om arbeidstaker har varslet internt først. Med intern varsling menes for det første varsling i samsvar med virksomhetens rutiner for varsling der slike finnes. Her vises det til neste punktum som presiserer at varsling i samsvar med slike rutiner alltid vil være rettmessig. Nærmere om form og innhold av slike rutiner, se merknadene til §3-6.

Hvis det ikke er utarbeidet rutiner for varsling, bør arbeidstaker normalt ta opp de kritikkverdige forholdene med en representant for virksomhetens ledelse. Det avgjørende vil være om arbeidstaker har sørget for at en som har formell påvirkningsmulighet, beslutningsmyndighet eller ansvar i forhold til de spørsmål eller personer det gjelder, får vite om forholdene. Som regel vil det være naturlig å varsle først i linjen, dvs. til nærmeste leder. Varsling til ledelsen kan også skje til ledere høyere opp i linjen. Arbeidstaker kan også varsle internt til ledelsen via tillitsvalgt, verneombud, kollega, advokat eller annen rådgiver.

Det skal ikke legges til grunn at arbeidstaker burde varslet internt først, dersom opplysningene gjelder kriminelle eller andre alvorlige forhold. Det samme gjelder dersom arbeidstaker av andre grunner hadde grunn til å tro at slik varsling ville vært uhensiktsmessig. Intern varsling må betraktes som uhensiktsmessig hvis arbeidstaker har grunn til å tro at dette i seg selv kan medføre gjengjeldelser. Arbeidstaker kan ha grunn til å tro dette for eksempel ut fra trusler eller andre uttalelser fra kolleger eller ledelse, fordi andre ansatte har blitt utsatt for slik gjengjeldelse eller ut fra det generelle ytringsklimaet i virksomheten. Videre kan det være uhensiktsmessig å varsle internt hvis det er behov for å handle raskt, for eksempel på grunn av fare for bevisforspillelse eller fare for liv eller helse. Intern varsling kan også være uhensiktsmessig hvis arbeidstaker eller kolleger tidligere har tatt opp samme, tilsvarende eller andre kritikkverdige forhold uten at noe er skjedd. 
Side 52

Det skal også legges vekt på om forholdene det varsles om har allmenn interesse. Ytringsfrihetsvernet er sterkere hvis de hensynene som ligger bak ytringsfriheten taler for at allmennheten får vite om forholdene, for eksempel hvis det gjelder kriminelle forhold, opplysninger av betydning for allmennhetens kontroll med offentlig forvaltning eller kvaliteten på varer og tjenester. Det understrekes at kravet om allmenn interesse ikke skal vurderes strengt. Det som faller utenfor er varsling om forhold som kun er av intern eller personlig interesse, slik tilfellet normalt vil være i forhold til for eksempel interne personkonflikter.

Andre ledd andre punktum (tilsynsmyndigheter, rutiner, varslingsplikt)

Bestemmelsen slår fast at det alltid vil være rettmessig å varsle i samsvar med virksomhetens rutiner for varsling, jf. §3-6. Med rutiner menes prosedyrer for varsling og håndtering av kritiske ytringer i virksomheten som er nedfelt i reglementer, instrukser, avtaler, prosedyrer mv. Rutinene kan ikke legges til grunn hvis de begrenser ytringsfriheten i forhold til Grunnloven §100 og rammene i §2-4. Nærmere om form og innhold av slike rutiner, se merknadene til §3-6.

Det vil også være rettmessig å varsle i samsvar med varslingsplikt nedfelt i lov, forskrift, instruks, reglement mv.

Tilsvarende vil det alltid være lov å varsle til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter. Bestemmelsen omfatter offentlige organer som har som oppgave å håndheve, føre tilsyn eller overvåke gjennomføringen av lover og regler, for eksempel politiet, Arbeidstilsynet, Datatilsynet, Konkurransetilsynet, Statens forurensningstilsyn, Petroleumstilsynet, Statens helsetilsyn, Helsetilsynet i fylket, Mattilsynet og disses overordnede departementer. Det samme gjelder Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, pasientombudene og Sivilombudsmannen. Barnevernet er et annet eksempel.

Tredje ledd (arbeidsgivers bevisbyrde)

Bestemmelsen innebærer at arbeidsgiver må bevise at en varsling eventuelt er utenfor rammene for ytringsfriheten etter §2-4, dvs. at varslingen ikke er forsvarlig etter andre ledd, eventuelt at arbeidstakers varsling ikke var i samsvar med varslingsplikt eller rutiner for varsling. Poenget er at det er arbeidsgiver som skal begrunne innskrenkninger i ytringsfriheten, og ikke arbeidstaker som må begrunne retten til å varsle.

 


 

Sist oppdatert 4. apr 2007

 

Forarbeider

§2-5. Vern mot gjengjeldelse ved varsling

(1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker 1 som varsler i samsvar med §2-4 er forbudt. Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjeldelse i strid med første punktum, skal det legges til grunn at slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet.

(2) Første ledd gjelder tilsvarende ved gjengjeldelse mot arbeidstaker 1 som gir til kjenne at retten til å varsle etter §2-4 vil bli brukt, for eksempel ved å fremskaffe opplysninger.

(3) Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med første eller andre ledd, kan kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Oppreisningen fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig. Erstatning for økonomisk tap kan kreves etter alminnelige regler.

0

Tilføyd ved lov 1 des 2006 nr. 64 (i kraft 1 jan 2007 iflg. res. 1 des 2006 nr. 1324).

 

1

Se §1-8 (1).

 

9 Merknader til lovteksten

Til §2-5

Første ledd første punktum (forbud mot gjengjeldelser)

Bestemmelsen forbyr gjengjeldelser mot arbeidstakere som varsler i henhold til §2-4.

Begrepet gjengjeldelse skal forstås vidt. Enhver ugunstig behandling som kan ses som en følge av og en reaksjon på varsling, skal i utgangspunktet regnes som gjengjeldelse. Forbudet gjelder formelle sanksjoner som oppsigelse, suspensjon og avskjed samt ordensstraff hjemlet i tjenestemannsloven. Forbudet gjelder også mer uformelle sanksjoner som for eksempel endringer i arbeidsoppgaver, interne overføringer og såkalt tjenestlig tilrettevisning overfor offentlig ansatte. Forbudet skal imidlertid ikke utelukke at arbeidsgiver kommer med motytringer. Det må likevel trekkes en grense mot motargumenter og reaksjoner som har karakter av gjengjeldelse, for eksempel hvis arbeidstaker « kalles inn på teppet » og får instrukser eller advarsler. Arbeidsgivers reaksjoner må uansett ikke ha karakter av trakassering.

Gjengjeldelsesforbudet vil sette krav til arbeidsgivers utøvelse av styringsretten. Forbudet vil i tillegg til arbeidsgivers egne handlinger, inkludere handlinger til den som utøver styringsretten i arbeidsgivers sted, jf. arbeidsmiljøloven §1-8 andre ledd andre punktum, og handlinger til arbeidstakere som handler etter instruks fra arbeidsgiver. Gjengjeldelsesforbudet vil ikke omfatte nye arbeidsgivere som arbeidstakeren søker jobb hos. Heller ikke vil forbudet gjelde kunder, kontraktsparter osv.

Gjengjeldelsesvernet supplerer og er delvis overlappende med arbeidsmiljølovens og tjenestemannslovens stillingsvernsregler og forbudet mot trakassering i arbeidsmiljøloven. En oppsigelse på grunn av ytringer som er i strid med §2-5 første ledd vil være usaklig etter §15-7. Det samme må legges til grunn i forhold til andre lovregulerte gjengjeldelser; dvs. at avskjed, suspensjon eller ordenstraff som er i strid med §2-5 første ledd heller ikke er lovlig i henhold til de aktuelle bestemmelsene. Arbeidstaker vil likevel ikke være vernet mot oppsigelser eller andre reaksjoner som er saklige/lovlige av andre grunner enn ytringen.

Arbeidstaker som er sagt opp i strid med §15-7 jf. §2-5 første ledd kan gå til søksmål etter arbeidsmiljølovens stillingsvernsregler. Dette gir arbeidstaker en rett til forhandlinger, og etter omstendighetene til å stå i stillingen og til å kreve stillingen tilbake. Søksmålsfristene som gjelder i disse sakene må da legges til grunn, jf. §17-4. Hvis søksmålsfristene 
Side 53 
ikke ivaretas, må tvisten løses utelukkende ut fra §2-5 som kun gir rett til erstatning, jf. §2-5 tredje ledd. I tilfelle gjelder ingen særlig søksmålsfrist.

Forbudet vil også omfatte gjengjeldelser mot arbeidstaker som tar opp en sak om diskriminering. Forbudet erstatter tidligere §54 G i arbeidsmiljøloven av 1977 som ble avløst av §2-4 andre ledd i 2005. Forbudet vil også være delvis overlappende med vernet mot gjengjeldelser i diskrimineringsloven §9.

Forbudet mot gjengjeldelser gjelder varsling som er innenfor lovens grenser etter §2-4. Det følger av §2-4 tredje ledd at det er arbeidsgiver som må bevise at varsling eventuelt er utenfor rammene av ytringsfriheten. Varsling som ikke skjer innenfor rammene av denne, vil imidlertid falle utenfor bestemmelsens anvendelsesområde. Bestemmelsen skal imidlertid ikke tolkes antitetisk. Selv om arbeidstaker ikke hadde rett til å si fra på den måten han/hun gjorde, vil dette ikke uten videre gi arbeidsgiver rett til gjengjeldelser. I slike tilfeller gjelder blant annet arbeidsmiljølovens krav om saklighet ved oppsigelser, det alminnelige saklighetskravet i offentlig forvaltning og ulovfestede saklighetsnormer.

Første ledd andre punktum (delt bevisbyrde)

Virkeområdet for bevisbyrderegelen vil være tvister om gjengjeldelser som påstås å være begrunnet i arbeidstakerens ytringer. Dette vil også gjelde oppsigelser og andre stillingsvernstvister som behandles etter reglene i arbeidsmiljøloven kapittel 15 og 17 samt stillingsvernsreglene i tjenestemannsloven. Regelen vil dessuten gjelde blant annet i tvister der arbeidstaker har klaget over eller på andre måter varslet om diskriminering i strid med §13-1. Bestemmelsen utvider anvendelsesområdet for regelen i gjeldende §13-8 om delt bevisbyrde i forhold til gjengjeldelse mot arbeidstaker som har tatt opp en diskrimineringssak, og erstatter samtidig denne bestemmelsen.

Delt bevisbyrde betyr at arbeidstaker først må fremlegge opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted ulovlig gjengjeldelse i strid med §2-5 første ledd første punktum. Det skal ikke stilles for strenge beviskrav. For eksempel vil det normalt være nok at arbeidstaker kan vise at varslingen har skjedd og at oppsigelse eller annen handling kom tett på varslingen i tid.

Deretter må arbeidsgiver sannsynliggjøre at det ikke er tale om gjengjeldelse i strid med loven. Arbeidsgiver må sannsynliggjøre at handlingen var begrunnet i andre forhold enn varslingen, dvs. at det er sannsynlighetsovervekt for manglende årsakssammenheng.

Andre ledd (gjengjeldelse av mulig varsling)

Vernet mot gjengjeldelser gjelder først og fremst de tilfeller der arbeidstaker allerede har varslet. Det følger imidlertid av andre ledd at forbudet også skal omfatte tilfeller der arbeidstaker ikke har varslet, men har signalisert at han/hun vil komme til å gjøre dette. Et eksempel på en slik situasjon er at arbeidstaker har gjort undersøkelser, kopiert dokumenter eller truet med å varsle hvis forholdene ikke endres. Bestemmelsen verner bare lovlige handlinger, og er ikke i seg selv noen hjemmel for arbeidstaker til å drive « etterforskning » av kritikkverdige forhold. Bestemmelsen gir arbeidstaker for eksempel ikke rett for til å gå inn i databaser eller e-post i strid med personopplysningslovens regler.

Bevisbyrderegelen i første ledd andre punktum skal gjelde tilsvarende.

Tredje ledd (objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap)

Bestemmelsen gir arbeidstaker rett til oppreisning uavhengig av økonomisk tap og uavhengig av om det påvises skyld på arbeidsgivers side. Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med forbudet i §2-5 første eller andre ledd, vil kunne kreve oppreisning som fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig. Dette skal fortolkes på samme måte som den tilsvarende regelen i §13-9. Her skal det blant annet legges vekt på arten og alvorlighetsgraden av den ulovlige gjengjeldelsen. Også forhold på arbeidstakerens side vil kunne trekkes inn.

Det skal ikke tas hensyn til eventuelt økonomisk tap. Erstatning for økonomisk tap kan fremdeles uansett kreves etter de alminnelige regler. Praksis knyttet til §15-12 andre ledd (tidligere lov §62 andre ledd) vil også kunne gi en viss veiledning ved erstatningsutmålingen. Det vises for øvrig til forarbeidene til§13-9 (tidligere §54 J), jf. Ot.prp.nr.49 (2004-2005) side 329 og Ot.prp.nr.104 (2002-2003) side 52-53.

Bestemmelsen utvider anvendelsesområdet for regelen i arbeidsmiljøloven §13-9 andre ledd om erstatning i forhold til gjengjeldelse mot arbeidstaker som har tatt opp en diskrimineringssak, og erstatter samtidig denne bestemmelsen. Bestemmelsen vil i prinsippet også gjelde oppsigelser og andre stillingsvernstvister som behandles etter reglene i arbeidsmiljøloven kapittel 15 og 17. I 
Side 54 
disse tilfellene vil imidlertid arbeidstaker også ha rett til erstatning etter §15-12 andre ledd, §15-13 fjerde ledd eller §15-14 fjerde ledd.

 


 

Sist oppdatert 4. apr 2007